Как это было

Сергей Шахрай:
« Конституция должна была решить нетривиальную политическую задачу »
Шахрай Сергей Михайлович (1956 г.р.) - российский государственный и политический деятель. Специалист по конституционному праву, проблемам теории и практики федерализма, конституционному правосудию. В 1990-х годах – непосредственный участник исторических событий, связанных со становлением новой российской государственности. Один из авторов Конституции Российской Федерации 1993 г. (совместно с С.С.Алексеевым), инициатор и разработчик ряда федеральных конституционных и федеральных законов. Доктор юридических наук (2001), профессор (2004), заслуженный юрист РФ (1995), действительный государственный советник РФ 1 класса (1997).

- Сергей Михайлович, почему президент Ельцин выбрал именно Вас, чтобы писать Конституцию?

- Ну, так вопрос не стоял. Это ведь была целая история, растянувшаяся на три года.

Еще на первом съезде РСФСР в 1990 году депутаты приняли решение готовить проект новой Конституции и создали конституционную комиссию во главе с Ельциным, тогда - председателем Верховного Совета. Поскольку я возглавлял комитет по законодательству, то естественно оказался вовлечен в эту работу. Имел честь и тексты писать, и, кстати, отбирать кандидатов в первый состав Конституционного Суда.

Но на тот момент работа над Конституцией шла, хотя и активно, но как бы фоном: на первом месте стояли проблемы с оформлением новой политической власти и, особенно, с экономикой, дела в которой обстояли просто катастрофически. В результате все лето 1990 года у меня прошло под знаком работы над законами, обеспечивающими политическую безопасность реформам. Главный из них был о референдуме. Мне представлялось очевидным, что реформы - это неизбежное столкновение двух типов систем, двух типов экономик, двух типов общества. Для нашей страны такой внутренний конфликт всегда опасен: баррикады 1993 года это частично подтвердили. Идея использования референдума для решения самых острых вопросов всем показалась привлекательной, поскольку при примерно равном соотношении сил демократов и не-демократов каждая из сторон считала, что победит именно она. В итоге такая иллюзия несколько раз спасала страну от большой гражданской войны.

Следующий шаг, который предстояло прописать законодательно - это институт президента. Мы сразу решили, что нужны всенародные выборы. Кстати, Горбачев проиграл политическую власть именно потому, что побоялся пойти на прямые выборы. Его избирали депутаты, а не весь народ. Поэтому в определенный момент он выглядел менее легитимным, чем Ельцин.

В апреле 1991 года был принят Закон «О Президенте РСФСР», на его основании в мае были внесены поправки в тогдашнюю Конституцию. Они серьезно меняли конфигурацию власти в стране.

 

- Все там было правильно?

- Идеала достичь невозможно. Мне, например, с самого начала представлялась крайне неудачной идея с вице-президентом. Фактически, этот пост появился с подачи Бориса Николаевича. В то время он был с делегацией во Франции, позвонил мне поздно ночью накануне слушаний в Верховном Совете: «Впиши в закон о президенте вице-президента». Говорю: «Борис Николаевич, этого нельзя делать». Он свое: «Так надо, впиши». Я посмотрел состав делегации, а там вторым лицом был Геннадий Бурбулис, и понял, что в Париже обсуждался вице-президент по фамилии Бурбулис. В общем, вписал я этого вице-президента в закон, но Бурбулис им все равно не стал. Когда начали готовиться к выборам, то поняли, что в пару к Ельцину вице-президентом нужна фигура более понятная избирателям, которая голоса плюсует, а не отбирает. Таким кандидатом оказался молодой коммунист Александр Руцкой - летчик, усатый, красивый.

На тот момент казалось, что это хороший выбор. Но потом - сами знаете, как история повернулась. Опыт СССР и России показывает, что для нашего менталитета и традиции институт вице-президента разрушителен. Вице-президент Янаев в 1991 году предал президента Горбачева, возглавил ГКЧП. Вице-президент Руцкой стал в 1993 году встал в оппозицию к Ельцину. Зачем постоянно вляпываться в одно и то же? В ситуации, когда президент не возглавляет исполнительную власть, а стоит над всеми ветвями власти, будучи главой государства, вице-президентом по факту является премьер. Во всех случаях, когда глава государства не может исполнять свои функции, его обязанности, согласно Конституции, исполняет глава правительства.

Несмотря на все эти перипетии с законами, свой проект Конституции я начал писать в 1990 году, а закончил в апреле 1992-го. Он был опубликован в нескольких газетах и стал известен как «вариант ноль». Если коротко суммировать, то это была президентско-парламентская Конституция.

Естественно я эту модель продвигал и в конституционной комиссии. Но конца-краю дискуссиям не было видно. В ноябре 1991 года комиссия вообще получила статус постоянно действующего органа. Вдобавок, очень скоро она превратилась в площадку борьбы между чисто парламентской (а точнее - «советской» моделью), которую продавливал Руслан Хасбулатов, и чисто президентской, которую, соответственно, двигала ельцинская команда. На самом деле теоретические дебаты были лишь отражением нарастающего конфликта. При этом пока специалисты спорили, политические часики всё тикали:  латанная-перелатанная Конституция РСФСР уже сама становилась источником конфликтов. В ней было столько взаимоисключающих поправок, что любая сторона могла одинаково убедительно обосновать свои претензии.

Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения ситуации, когда Съезд народных депутатов попробовал отстранить от должности президента страны. Эта попытка не удалась. Возникла идея вынести спор на референдум, который запомнился всем по формуле «да-да-нет-да».

Борис Николаевич пригласил к себе меня и Сергея Сергеевича Алексеева, который был ключевым юристом еще в Верховном Совете СССР, и предложил подготовить окончательный текст Конституции, с которым он мог бы выйти на референдум. О написании классической конституции уже речь не шла: надо было решать с помощью текста нового Основного закона нетривиальную политическую задачу.

 

- Что значит «нетривиальную»?

- В обычной ситуации конституции принимаются, чтобы закрепить согласие элит. А у нас ситуация была необычной: кризис по всем направлениям, общество расколото, конфликт властей нарастает с каждым днем. Противостояние было так глубоко, что закончилось эпизодом гражданской войны в октябре 1993 года.

Мы выбрали следующую модель – начать с закрепления в Основном законе тех принципов, которые не вызывали сомнений ни у одной из противоборствующих сторон. Например: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», «носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ». Все эти вещи были абсолютно понятны, общеприняты и стали первой точкой согласия и для коммунистов, и для демократов, и для кого угодно. Единственная наша находка с Сергеем Сергеевичем состояла в том, что мы эти «заповеди» изложили в первом разделе - «Основы конституционного строя». Причем защитили этот раздел так, что изменить его можно только путем референдума или созыва Конституционного Собрания.

Ключевая проблема начала 1990-х - это проблема баланса властей в так называемом «бермудском треугольнике»: Парламент - Президент – Правительство. В сложившейся ситуации нужен был инструмент «принуждения к согласию». Мы нашли выход. Большая часть Конституции - это описание типовых процедур: что нужно делать, когда возникает  конфликт – между парламентом и правительством, между президентом и парламентом, между центром и регионами, между ветвями власти внутри региона и так далее. Неважно, кто конкретно президент, председатель правительства, глава региона - процедуры остаются типичными.

Если «поссорились» правительство и парламент, то оба этих органа могут или попробовать найти консенсус самостоятельно, или обратиться в Конституционный Суд, или призвать президента в качестве арбитра. А что в этом случае может сделать президент? Он может также обратиться в КС, или созвать согласительную комиссию, или сформировать новое правительство, или назначить досрочные выборы парламента. Существует целый набор процедурных правил, которые никак не окрашены политически. Если возник конфликт центра и регионов, то можно опять-таки обратиться в КС, либо создать согласительную комиссию, либо в исключительных случаях ввести войска. Последнее называется «федеральное вмешательство» и существует во всех федеративных государствах. Правда, прямо в Конституции про введение войск записано не было. Но в 1995 году КС рассмотрел такую ситуацию и де-юре легализовал концепцию скрытых полномочий президента, указав, что это не только право, но и обязанность главы государства применить все силы и средства, чтобы сохранить территориальное единство страны.

Кстати, мы отошли от «классического» (механического) разделения властей. Президент, как глава государства и арбитр, не входит ни в одну из ветвей власти. Центральный банк, Прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Центризбирком – тоже:  это государственные органы с особым статусом и компетенцией.

Думаю, что самая главная находка состояла в том, что Конституция была написана как ориентир, как модель желаемого будущего для всей страны. Собственно, даже первая статья первой главы - «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» - на тот момент была всего лишь образом будущего, а не констатацией реального состояния дел. Там есть модель желаемого состояния экономики, модель социального государства, модель местного самоуправления, модель государственного аудита и так далее. Это всё – план, а дальше идет работа по их воплощению на практике.

 

- Как далеко продвинулись?

- Не все модели, заложенные в Основном законе почти 20 лет назад, реализованы на 100 процентов. Модель кооперативного федерализма - процентов на 40, социального государства – процентов на 25. Нам есть еще, куда расти.

... Я помню 2000 год. После прихода Владимира Владимировича Путина сразу выстроилась очередь из авторских коллективов со своими прожектами. Новый лидер, значит новая Конституция. Но Путин стал первым главой государства, который не переписал Конституцию «под себя».

 

- Ельцин лично работал над Конституцией? Вы видели вписанные его рукой поправки в ваш текст?

- Они у меня есть, я храню эти страницы. Он обсуждал ключевые моменты конструкции – соглашался или отвергал. А чисто рукописных поправок не так много, около полутора десятка, где одно слово, где - два. Самая длинная фраза, что Совет Федерации и Госдума первого созыва работают два года, с 1993 по 1995. То есть он считал парламент, сформированный в 1993 году, временным, переходным, и специально это отразил  в Конституции.

 

- Банальный вопрос: в 1993 году от каких Конституций отталкивались?

- Дело не в каких-то конкретных образцах. Например, иногда говорят, что мы использовали идеи Михаила Сперанского. И да, и нет. Потому что это азы обучения любого юриста, которые сидят в памяти. В действующей Конституции действительно можно найти параллели с его позициями о сильной власти главы государства, о делении на регионы, в каждом из которых есть свой губернатор и свой парламент. Но в принципе похожие сюжеты есть и во французской конституции, и в конституциях многих федеративных государств. Хотя, впрочем, кое-что заимствованное у нас в Конституции точно есть. Мы  шутливо называли эту модель «российской версией британской королевы». У нас с 1993 года президент не возглавляет исполнительную власть, а является главой государства и политическим арбитром. Предполагалось, что в этой схеме он не вмешивается в текущие дела органов власти, как говорится, «сидит на печке». Но, если возникает конфликтная ситуация между парламентом и правительством или между центром и регионами, то здесь глава государства сразу «включается» и задействует свои полномочия и необходимые процедуры. А конфликт закончился - залезай снова на печь, наблюдай, координируй. Когда мы эту модель продумывали, то исходили из тогдашнего баланса политических сил и даже учитывали личные качества Бориса Николаевича. Опасались, правда, что не утвердит. Но он в итоге согласился.

 

- Вряд ли можно сказать, что и Ельцин, и сегодняшний президент похожи на английскую королеву и сидят на печке. Если не ошибаюсь, эксперты насчитали порядка 500 «откусываний» прав от различных ветвей власти в пользу президентской.

- Ну, оставим эти подсчеты на их совести. Давайте две вещи иметь в виду. Написанный текст и реальная практика в России всегда не одно и то же. Вдобавок, есть еще и особенности личности.

Например, Виктору Степановичу Черномырдину при всем его профессионализме было комфортнее, чтобы Ельцин брал всю ответственность за реформы и непопулярные решения на себя. Вот и приходилось самые острые вещи в экономике, в социальной сфере проталкивать президентскими указами. Правительство как бы становилось в позу исполнителя политических решений. А для Ельцина это была его стихия.

Или взять середину 1990-х годов, когда Госдума фактически саботировала принятие важнейших законов. Президенту снова приходилось брать ручку и урегулировать разные насущные вопросы указами. Даже КС в апреле 1996 года вынес решение, что в отсутствие необходимых законов глава государства может и должен временно заполнять эти юридические «дыры» своими актами.

Опять же – ситуация с конфликтом на Северном Кавказе. Пока парламент дискутировал, ситуация ухудшалась. Правительство ждало указаний. Вот и приходилось действовать самостоятельно сначала президенту Ельцину, потом – президенту Путину.

А никаких юридических «откусываний» естественно не было. Всего, как я говорил, две поправки за 20 лет жизни Конституции.

 

Источник:  Пересин О. Правовед // Итоги. № 6. 2013. 11 февраля

Наверх